Pentingkah Analisis Kebijakan dan Anggaran ?

Oleh Budiman Djoko said

 Pendahuluan.

Dua hal perlu dipertimbangkan untuk memformulasikan strategi keamanan nasional (baca: keamanan nasional).  Pertama, penggunaan dan utilisasi seluruh strategi instrumen kekuatan nasional dalam rangka mengejar obyektif kepentingan nasional. Strategi-strategi instrumen tersebut (ekonomi, diplomatik, militer) adalah subordinasi strategi keamanan nasional (Gambar 1, strategi instrumen berada di bawah blok  strategi keamanan nasional).

Gambar No.1

Paradigma strategi keamanan nasional dan hubungannya dengan kepentingan nasional

Sumber: US Army War Coll.

Strategi keamanan nasional menjadi obyek atau fokus analisis kebijakan nasional terkait perannya untuk mengawal tercapainya kepentingan nasional. Proses menentukan strategi nasional dan  turunannya yakni kebijakan masuk dalam ruang analisis (masalah) isu kebijakan nasional. Kedua, penggunaan keuangan Negara untuk membeli postur kekuatan, memelihara strategi militer nasional, dan memelihara berlangsungnya “orkestra” strategi-strategi nasional. Strategi keamanan nasional dan subordinasinya diperlukan, mengingat strategi ini diyakini menjamin tercapainya obyektif kepentingan nasional. Strategi ini diyakini mempersatukan semua strategi ― sekaligus pemangku kepentingan strategi tersebut (para Menteri). Strategi-strategi nasional ini digerakkan sebagai “orkestra nasional” dan mempromosikan “apa maunya bangsa ini di mata dunia internasional”, isyarat terakhir ini adalah kepentingan nasional sekaligus amanah kelangsungan hidup bangsa. Contoh kebijakan a.l: Formulasi strategi keamanan nasional yang terbaik (best-mix) menghadapi isu keamanan regional Asia Pasifik di tahun mendatang? Atau menciptakan strategi gabungan terbaik antara strategi diplomasi, strategi informasional ke luar negeri, strategi militer nasional, dan strategi ekonomi serta kebijakan pelaksanaan strategi ekonomi dalam kerangka mencari “outcome” terbaik produk strategi keamanan nasional atau bagaimana mempertajam strategi ekonomi atau bagaimana cara pemerintah mempertajam pelaksanaan strategi pertahanan nasionalnya yang paling “effektif”? “Effektif” dijabarkan dalam formulasi jumlah kekuatan dan asset essensial (jumlah yang paling berpeluang untuk menang, pen) termasuk kekuatan Cadangan Darat, Laut dan Udara (Budiman, hal 3-5) sebagai postur kekuatan militer yang pantas dipertanggungjawabkan di depan parlemen ― meyakinkan Parlemen.

Analisis kebijakan biasanya menggunakan teknik “manfaat-biaya”, bagi komunitas militer lebih populer sebagai “efektifitas-biaya”. Konsep ini berangkat dari perangkat tradisional yang disebut analisis (pilihan) sistem senjata ― menjadi genesis terminologi (sekarang) sistem analisis. Dua kemahiran (state craft) yang perlu dimiliki para elit bantu pengambilan keputusan (decision support analyst) yaitu pertama, membangun model kegiatan dengan ukuran efektifitas (MOE-measures of effectiveness) yang diinginkan dan kedua, membangun model komponen “biaya” (Cost Model) sebagai konsekuensi pendukung masing-masing sistem/program atau kegiatan yang dipilih. Dua kemahiran ini kapabel mendemonstrasikan “cost per effectiveness” dan cukup adil untuk dipertanggungjawabkan di depan publik, mengingat: [1] Kegiatan tersebut benar-benar memenuhi asas prioritas berdasarkan urutan ukuran efektifitas yang dicari dan [2] Pertanggunganjawab tidak sebatas berbentuk konsekuensi total “biaya” yang selama ini didemonstrasikan melalui PJK Keu saja, tetapi juga “efektifitas” (atau performa, atau manfaat) yang dihasilkan setiap kegiatan. Mengingat isu strategik/nasional adalah isu yang sering bersinggungan dengan muatan kepentingan nasional, maka sentra makalah ini adalah isu kebijakan dan anggaran dihadapkan dengan strategi keamanan nasional sebagai pendukung kepentingan nasional.

Mengapa metode analisis kebijakan menjadi penting ?

Kompleksitasnya dan pentingnya bahasan strategik di atas, memaksa pertanyaan besar tersebut dijawab dengan suatu metode terbaik yang jauh lebih maju dibandingkan sebelumnya dan fokus kepada tiga hal. Pertama, membuat analisis lebih rasional berbasis pertanyaan kunci tentang isu keamanan nasional. Kedua, menempa hal-hal yang lebih “peka” untuk dicarikan solusinya dan ketiga bagaimana membuat evaluasi terhadap sekian banyak alternatif opsi (kecuali opsi dominan) dan menjawab solusi tersebut dipasangkan dengan konsekuensi anggaran per setiap opsi tersebut. Sebagai metode terarif mengatasi isu strategik dan dikarenakan perubahan cepat politik dunia dan urusan pertahanan nasional dan militer, analisis kebijakan dan metodenya harus selalu responsif, reaktif dan tidak bisa selalu mengandalkan cara tradisional yang mungkin sudah tidak sesuai lagi. Salah satu pertimbangan untuk bisa mengembangkan metode dalam bidang keilmuan “analisis kebijakan” sehingga ilmu ini menjadi sangat menarik. Berbasis isu strategi keamanan nasional, yang diketahui lebih berorientasi keluar (outward-looking) dan kepada obyektif kepentingan nasional, tiga jenis analisis yang biasanya dilakukan dalam analisis kebijakan; [1] evaluasi strategik, [2] analisis sistem dan [3] operasional riset (Kruger, hal 4). Ada baiknya meninjau ulang arti analisis itu sendiri, yang dapat dimodelkan seperti gambar di bawah ini:

Gambar no.2.

Struktur analisis

 

Referensi:

Quade, et-all, 1968, hal 13

Keterangan Gambar:

Kegiatan membandingkan diawali dengan menyelidiki semua alternatif solusi (A, A, dst). Model memproses performa (ukuran efektifitasnya/MOE  performance) setiap alternatif dan konsekuensi masing-masing biayanya (cost). Kriteria (the criterion) diperlukan untuk menimbang besarnya efektifitas masing-masing alternatif dan konsekuensi anggarannya (kriteria: a. Fixed cost atau b. Fixed effectiveness) ― muncullah urutan alternatif mulai efektifitas terbesar per “biaya” terkecil (blok kanan dst).

 Kompleksnya isu keamanan nasional membuat analisis ini lebih banyak menghadapi problema multi disiplin. Problema multi disiplin ini membentang dengan beragam spektrum kepentingan, derajat formalitas, metode yang digunakan dilengkapi dengan lensa konseptual, bahasa riset dan model analitikal yang berbeda-beda (Kugler, hal 4). Evaluasi strategik menggunakan analisis politik untuk mengidentifikasi kebijakan yang diperkirakan dapat membawa bangsa dan negara kepada “goal” (obyektif) kepentingan nasional berbasis “menduga” pilihan isu kebijakan luar negeri dan kombinasi strategi-strategi nasional pendukung strategi keamanan nasionalnya (agar terlaksana suatu “orkestra”, pen). Semua ini berasumsi bahwa strategi-strategi nasional (baca strategi instrumen kekuatan nasional terpilih, pen) harus sudah terbangun di awal pemerintahan baru (Huntington). Jantung teknis mengolah masalah dalam isu analisis kebijakan adalah konsep probabilitas. Kata-kata menduga dalam isu kebijakan yang dianalisis melibatkan tiga konsep teknis ketidakpastian. Pertama, situasi berisiko; kedua, situasi ketidakpastian dan ketiga, situasi kompetitif (Madansky, hal 94).

Ketiganya memiliki perilaku acak yang tidak terkontrol melekat di dalam situasi tersebut. Untuk situasi berisiko dengan distribusi probabilitas yang diketahui (Binomial, Poisson, Normal, dll, pen) ― distribusi probabilitas obyektif, sedangkan situasi ketidakpastian dengan distribusi probabilitas yang tidak diketahui ― distribusi probabilitas subyektif (Ibid, hal 83-85), sama–sama tidak pastinya. Seyogianya analis kebijakan mahir dalam konsep-konsep yang disebutkan di atas dan kewajiban pemerintah memahirkan (state-craft) analisis-analisis ini. Contoh evaluasi strategik: Bagaimana RI sebagai pemimpin ASEAN bisa menempa (forging) strategi keamanan nasionalnya versus isu klaim China di Laut China Selatan, lebih spesifik isu pertikaian China dengan Philipina, sambil memutus strategi rantai kalung mutiara China dan promosi manuver anti instabilitas di Laut China Selatan berbasis penalaran (knowledge-based) “apa maunya” strategi pertahanan nasional dan strategi maritim anti akses/area denial (A2/AD). Selanjutnya bahasan tentang sistem analisis dan operasional riset akan dibahas dalam seksi berikut.

Strategi maritim, sistem analisis dan riset operasional   

Dua strategi terakhir ini, yakni strategi pertahanan nasional dan strategi maritim akan bekerjasama dengan strategi diplomasi mendukung tercapainya kepentingan nasional berkategori “survival” (lebih tinggi dari “vital”, pen). Tanpa kehadiran strategi maritim RI ini bagaimana mungkin (misal) agenda ASEAN dapat diperluas dalam kegiatan maritim (ASEAN Maritime Forum). Agenda yang hampir pasti memerlukan rujukan strategi maritim nasional tepatnya “strategi nasional untuk keamanan maritim” ― definisi yang biasa digunakan negara maritim yang telah menikmati “ends” strategi maritim dan tinggal mengamankannya. Sewajarnya RI mendayagunakan instrumen maritim sebagai instrumen kekuatan nasional terpilih mengingat definisi domain maritim (JP 3-32) adalah “… as all areas and things of, on, under, relating to, adjacent to, or bordering on a sea, ocean, or other navigable waterway, including all maritime related activities, infrastructure, people, cargo, and vessels and other coveyances” ― jadi laut, kelautan, estuari, dan semua aktivitas berkaitan dengan elemen maritim tersebut, dll adalah subordinasi maritim dan potensi elemen tersebut dikontrol utilisasinya oleh kebijakan masing-masing, misal kebijakan laut, estuari, sungai, dll (kebijakan adalah subordinasi strategy, pen). Seyogianya pemerintah membangun strategi nasional untuk keamanan maritim, mengingat semua elemen dalam domain maritim ada di republik tercinta ini, memiliki porsi terbanyak dan terutuh dibandingkan negara maritim lainnya. Pendekatan konsep “strategy-to-task” (baca dari strategi turun ke tugas, kemudian turun menjadi program-program teknis) dikaitkan isu maritim ― memunculkan “strategi maritim” dengan task adalah keamanan maritim.

Strategi maritimlah mengontrol subordinasinya yakni kebijakan-kebijakan: laut, kelautan, sungai, estuari, semua perairan yang ada di dalamnya dan infrastruktur di area litoral, dsb, agar berinteraksi dan berinteroperabilitasi untuk mencapai “ends”  strategi maritim. Teknik analisis berikut adalah sistem analisis ― memanfaatkan analisis ekonomik untuk  mendemonstrasikan bahwa suatu kebijakan dapat ditransformasikan dalam program dan rencana. Sistem analisis adalah penopang kerangka pikir dalam analisis kebijakan dan merupakan fondasi dalam ruang masalah (problem-space) besar ― meskipun teknik ini cenderung mendasar, sistemik, dan kadang kadang membatasi masalah untuk lebih mudah mencermati struktur masalah. Melalui sistem, para analis dapat membuka fenomena seluas mungkin tidak saja peta awal masalah namun juga improvisasi terhadap sekian banyak kandidat alternatif solusi dan dapat menuntun ke arah substansi masalah yang memberikan dampak terhadap agregasi kebijakan yang dibuat.

Semua alasan di atas menjawab mengapa digunakan pendekatan sistem dalam sistem analisis oleh para analis kebijakan (policy-making) system. Program studi analisis kebijakan ini menjadi disiplin yang utuh tersendiri yang disebut ilmu kebijakan (policy science). Terpenting bagaimana keputusan mendatang memenuhi kriteria guestimated (guessed-estimated) dalam pengertian sistem efeknya kata Dror (Dror, hal 5). Metode ini biasa digunakan para manajer, dan siapapun yang mengalamatkan pilihannya pada ekonomi makro dalam bingkai program dan perencanaan pertahanan nasional. Berikutnya contoh bagaimana memilih dan memilah strategi pertahanan nasional yang terbaik (best-mix).

Tabel no1.

Analisis geser (trade-off)

Referensi: Kruger, Hal 74

Keterangan gambar:

Perhatikan setiap kegiatan harus ada ukuran performanya atau ukuran efektifitasnya. Tabel No.1 dengan contoh sederhana dengan isi sel kualitatif seperti tinggi, menengah atau rendah (high,medium,low).

 Strategi terbaiknya, bisa saja salah satu strategi 1, 2 atau 3 mendapatkan upah (pay-off) terbaiknya versus obyektif salah satu kombinasi A, B dan C atau ada satu strategi yang dominan versus ketiga obyektifnya, bila upah tertentu (medium) jadi pilihan. Isu akan menjadi lebih rumit lagi, apabila pengambil keputusan menghendaki diketahuinya biaya (cost) per setiap strategi alternatif yang ada dan ukuran efektifitas per setiap strategi yang akan dipilih (dalam tabel di atas ukuran efektifitas berbentuk kualitatif) per setiap waktu berjalan (tahun). Teknik sistem analisis perlu dielaborasikan sehubungan dengan hadirnya teknik analisis ketiga yakni teknik operasional riset yang dibahas bersama-sama berikut ini.

Tidak ada batasan yang jelas antara keduanya, yang membedakan hanyalah derajat atau keluasannya. Analisis sistem lebih banyak berkonsentrasi versus solusi yang lebih utuh dan komprehensif  ― dan menjawab bagaimana yang seharusnya dilakukan. Sebaliknya bagi analis operasional riset lebih berkonsentrasi kepada solusi yang optimal dan  isu yang lebih terstruktur ― dan menjawab bagaimana mengerjakannya. Contoh penggunaan pendekatan sistem dalam sistem analisis dalam kasus petunjuk dan kontrol sistem penembakan rudal. Tanpa memandang sebagai sistem, fokus masalah (sederhana) hanyalah kepada perbaikan akurasi penembakan agar lebih banyak jumlah pesawat terbang lawan atau rudal yang tertembak jatuh (teknik operasional riset bisa digunakan disini).

Kejadian ini dapat ditranformasikan dalam pernyataan bahwa probabilitas menembak jatuh lawan hanya bergantung kepada faktor akurasi penembakan saja. Tetapi bila didekati dengan sistem atau melihat dengan kacamata yang lebih utuh dan komprehensif ― akurasi penembakan akan tergantung pada produk enam faktor (Quade, 1963, hal 3, hanya menyebutkan 4 faktor, pen). Pertama, probabilita bahwa pesawat atau rudal masuk ke dalam deteksi sensor. Kedua , rudal atau pesawat tersebut terklasifikasikan sebagai lawan. Ketiga, probabilita pesawat dan rudal lawan masuk dalam jangkauan tembak. Keempat, probabilita bahwa rudal anti pesawat dan rudal yang terpasang bisa ditembakkan pada saatnya. Kelima, probabilita bahwa sistem peledak dalam rudal bisa berfungsi, dan terakhir, probabilita bahwa rudal dapat menghancurkan sasaran apabila mengenai sasaran. Meskipun tidak semua isu strategik atau kebijakan mudah dimodelkan dalam bentuk fisik, namun analis strategi keamanan nasional dan strategi lainnya bisa saja menggunakan konsep “eksploratori model” untuk mengatasi keterbatasan model (Bankes, Summary). Cara-cara ilmiah tersebut kapabel didemonstrasikan kepada pemangku kepentingan mengingat apapun juga pilihannya selalu dipasangkan antara konsekuensi biaya per masing-masing strategi atau cara bertindak (COA/course of action) dengan masing-masing besaran efektifitas yang diharapkan akan diperoleh.

Metode yang digunakan untuk menganalisis strategi

Strategi keamaman nasional didukung oleh paduan instrumen utama kekuatan nasional seperti strategi diplomasi, pertahanan nasional, militer nasional (sekarang lebih sering disebut strategi transformasi militer, pen), dan strategi ekonomi nasional serta gelar utamanya adalah hadir di dunia internasional (Kugler, hal 220). Strategi pertahanan nasional selain hadir sebagai salah satu komponen strategi Kamnas, berperan memberikan direktif bagaimana kekuatan militer nasional terbaik bisa dibangun (kekuatan gabungan lebih diprioritaskan, pen) dan digunakan untuk mencapai  obyektif kepentingan nasional atau tujuan nasional dalam lingkungan global baik, damai maupun krisis. Metode atau peran analisis kebijakan menjadi premis bahwa analisis kebijakan yang sistematik menjadi suatu yang nyata didunia pengambilan keputusan ditingkat nasional atau pemerintahan.

Sangatlah jarang, menurut Kugler bahwa analisis kebijakan apalagi keamanan nasional dapat diterangkan dalam kalkulus yang begitu gamblangnya (Ibid, hal 5). Banyak faktor yang masuk dalam persamaan tersebut. Analis kebijakan dapat dan sering ikut memperbaiki dan meletakkan pilihan opsi yang benar dari sekian banyak daftar opsi atau alternatif solusinya untuk lebih didalami dan diperiksa ulang. Partisipan pengambilan opsi terbaik ini seringkali berdebat panjang menganalisis isu dan opsi kunci, dan dalam debat berkepanjangan ini, pemenangnya adalah mereka-mereka yang kapabel meyakinkan dengan argumentasinya. Oleh karena itu proses menganalisis suatu kebijakan dengan benar harus menjadi keprihatinan utama. Peran dan pengertian metode analitikal adalah memperbaiki “kualitas” analisis kebijakan. Bagi beberapa orang pengertian ini bisa diartikan melarang penggunaan perangkat analitikal kecuali oleh “cognoscenti” (orang-orang yang betul-betul paham bagaimana mengatasi isu tersebut) (Ibid, hal 6). Bagaimanapun juga metode ini bisa dilatihkan dan dipelajari, bahkan dilakukan oleh mereka yang kebetulan dibebani isu kebijakan ditangannya, meski tidak memiliki pengetahuan atau ilmu atau perangkat untuk mengatasinya bahkan anak buah yang terampil sekalipun. Kugler mengakui bahwa meningkatkan kepakaran analis pertahanan tidaklah begitu mudahnya. Bahwa menentukan alternatif strategi memainkan peran signifikan dalam bisnis perencanaan strategik militer atau pertahanan nasional namun kehadiran sistem analisis sering-sering begitu pentingnya, misalnya saja menentukan pilihan berbagai alternatif strategi pertahanan dengan kriteria performanya, biaya, fisibilitas dan sensitivitasnya serta hasil simulasi lapangan.

Sangatlah tidak cukup menguji riil dengan sejumlah besar pasukan atau alat utama dan material di lapangan hanya sekali atau dua kali dianggap sudah memenuhi syarat kajian. Untuk mencapai tingkat kepercayaan tertentu (confidence level) perlu dilakukan iterasi sekian kali jumlah percobaan agar menunjang uji coba yang meyakinkan. Paradoks dengan frekuensi latihan yang lebih besar tentunya sangatlah mahal. Metode simulasi adalah metode modern yang lebih populer, terbantukan mesin komputer yang tidak kenal lelah dan bisa menggantikan iterasi ribuan bahkan jutaan kali (memenuhi persyaratan statistik confidence-level, pen) dan majikan mesin komputer adalah perancang atau analis sistem-analisis itu sendiri. Metode ini sangat membantu menemukan strategi pertahanan nasional yang benar-benar terbaik dibangun melalui kombinasi evaluasi strategik dan analisis sistem (best-mix).

Sistem analisis di tingkat strategik dapat menyumbangkan hal-hal yang logis dalam proses menggunakan sumber daya yang ada, mencarikan mekanisme yang terbaik dan termurah dan hal ini sering terbukti sewaktu perang dingin. Contohnya menentukan pilihan serbuan balasan (retaliation) atau respons yang flexible (Ibid, hal 221). Sistem analisis di tingkat operasional dan taktis tetaplah sangat menggantungkan dirinya kepada teknik-teknik operasional riset yang lebih tradisional. Di bawah ini contoh yang bisa diliput oleh metode evaluasi strategik dalam analisis kebijakan, a.l : analisis opsi alternatif kebijakan dengan obyektif “tunggal”, evaluasi strategik dengan obyektif “ganda”, mempertajam  strategi keamanan nasional, mempermahir keterampilan kepemimpinan strategik negara sahabat, membuat keseimbangan kekuatan militer dalam lingkungan yang “panas”, mempromosikan demokrasi dan mengejar keunggulan ekonomi, dll. Sama halnya dengan bahasan di atas materi apa saja yang bisa diolah evaluasi strategik ― Bagaimana dengan metode sistem analisis, apa saja yang bisa digarapnya dalam ruang masalah kebijakan? Salah satunya adalah metode sistem analisis itu sendiri, kalkulus kekuatan militer konvensional (regular maupun cadangan), mengejar transformasi pertahanan (definisi lama adalah melaksanakan strategi militer nasional, pen), memahirkan operasi gabungan terus menerus dan memodernisasi kapabilitas dan mempertajam anggaran. Sedangkan metode dan teknik operasional riset yang digunakan untuk meliput hal-hal a.l.: mendesain kekuatan tertentu seperti satuan pertahanan anti rudal, merancang kehadiran kekuatan militer di luar negeri, membuat analisis kekuatan tempur konvensional dengan ukuran efektifitasnya, merancang bangun satuan ekspedisionari, dan membangun investasi strategik, mengukur kapabilitas logistik, mengatur schedule sorti pesawat terbang dalam rangka kampanye kekuatan udara (air power), dll. Ketiga metode analisis yang dibahas di atas dapat disimpulkan sebagai berikut (Ibid, hal 21) :

  1. Metode evaluasi strategik digunakan untuk mnecermati gambaran ruang masalah yang besar. Sering digunakan ilmuwan politik, metode ini meskipun ketat dan padat, cenderung verbal dan kualitatif. Masalah ini lebih mudah dibidik dengan suatu pertimbangan atau penilaian saja dibandingkan membuat penilaian yang lebih rinci atau akurat.
  2. Metode sistem analisis, banyak digunakan mereka yang memiliki latar belakang ekonomi dengan fokus yang lebih rendah. Biasanya digunakan para ekonom manajerial. Metode ini lebih formal, agak terstruktur dan kuantitatif dibandingkan rekannya metode evaluasi strategik. Mereka lebih sering menggunakan kurva atau grafik dan kalkulus yang terkait untuk memudahkan membuat suatu analisis geser (trade-off) tentang efektifitas-biaya dan kepekaannya (sensitivity-analysis) apabila “dimainkan” dengan berbagai opsi dan pasangan konsekuensi “biaya”nya. Khususnya bila mengkonsumsi sumber daya dan risiko (negative sumber daya) yang sangat besar ― semisal isu pemilihan sistem senjata. Para analis memiliki aspirasi memperoleh besaran efektifitas dan konsekuensi “biaya” per alternatif sistem senjata namun tidak dalam derajat yang sangat akurat.
  3. Metode operasional riset yang biasa digunakan mereka yang menyukai matematika dan semacam itu, untuk isu yang lebih terstruktur jelas dan menyempit dibandingkan yang dihadapi kedua metode sebelumnya. Metode yang sangat formal, dan konkrit serta jelas biasanya lebih menggunakan model fisik seperti matematika, persamaan, atau data kuantitatif untuk membuat kalkulasi rinci dan akurat. Mereka memiliki aspirasi yang jauh lebih akurat dibandingkan analisis dua metode sebelumnya.

 Analisis anggaran (Cost analysis)

Sejarah anggaran sudah melatarbelakangi kelembagaan militer sejak tahun 1950 dan menjadi bagian ilmu pengetahuan (bidang analisis “biaya”, pen) utamanya bagi Angkatan Udara (AU) AS diawali dengan solusi terhadap pemilihan mesin bagi pembomnya. Tahun 1950 sewaktu rapat pemilihan jenis mesin yang akan digunakan, para Jendral AU dominan (hanya satu Jendral AU AS yang mengajak menyesaikan pilihan berbasis analisis biaya) untuk lebih memilih turbo-prop (kemungkinan karena harganya yang lebih murah) dan keadaan berbalik setelah RAND (Research and Development), sebuah organisasi think tank untuk mengkaji dan menganalisis kebijakan global angkatan bersenjata AS, dapat mendemonstrasikan bahwa turbo-jet akan jauh lebih murah (Novick, hal 2). Semenjak itu disadari bahwa komponen biaya akan sangat menentukan sekali di bidang pengambilan keputusan operasional setelah dipasangkan dengan komponen efektifitas. Air Force Institute of Technology (AFIT) selanjutnya menjadi “leading” di bidang analisis “biaya” dan mengembangkan program setingkat Master.

Rekannya dari perguruan tinggi Angkatan Laut (NPS) belakangan ini ikut mengembangkan materi ajaran ini dan digabungkan dengan kurikulum di Departemen Operation Research di US NPS (Carrillo, hal 1). Pertanyaan cukup menggelitik mengapa perancang militer sangat berkepentingan  dengan  isu “biaya”, atau tidak cukupkah pertanggungjawaban keuangan saja atau anggaran cukup mewakili performa program atau proyek yang ada, seperti yang tradisional selalu dilakukan selama ini? Pertanyaan ini menjadikan para perancang tidak sekedar meneliti dan menguji proposal sistem senjata yang ditawarkan, tetapi lebih rinci kepada model sistem efektifitas per setiap alternatif sistem senjata yang diharapkan akan memenuhi “misinya” dan pertimbangan estimasi konsekuensi “biaya” per setiap alternatif sistem senjata menjadi suatu rasionalisasi logis (Fisher, hal 1).

Anggaran atau biaya (cost) selain mempengaruhi keputusan, sangatlah tergantung bagaimana pemilik kegiatan memperlakukannya dan harus lebih diperhatikan lagi adalah berapa sebenarnya total biaya yang diestimasikan akan dikeluarkan per setiap kegiatan sampai selesai. Patut dicatat konsep biaya tidak selalu berwujud dalam nominal mata uang, namun bentuk kerugian atau kehilangan dapat dijadikan elemen komponen “biaya” yang relevan, misal dalam serbuan ke sasaran “A” , salah satu komponen biaya adalah laju atrisi jatuhnya pesawat yang tertembak jatuh atau sejumlah korban manusia akibat hadirnya “sniper” lawan. Inilah sebenarnya makna keprihatinan terhadap biaya ― tepatnya adalah unit biaya. Unit ini menyadarkan bahwa ada sejumlah unit ongkos yang harus dibayar dari kocek negara untuk menjalankan kegiatan yang dapat dipertanggungjawabkan dan sebenarnya bisa diperuntukkan proyek atau kegiatan yang mungkin saja lebih baik ― alternative-cost atau opportunity-cost. Perlu diketahui bahwa Angkatan Darat, Laut dan Udara negara yang lebih maju memiliki petunjuk bagi para Asrenanya  (comptroller) melakukan studi efektifitas-biaya apapun juga kegiatan yang akan, sedang maupun untuk mengakhiri suatu kegiatan. Bagaimana mencermati konsekuensi biaya sesuai usia pakainya, atau total biaya yang akan dikeluarkan sepanjang usia pakainya (total life cycle cost) dapat digambarkan dalam Gambar No.3 di bawah ini.

 Gambar No 3

Total Biaya Sepanjang Usia/BSU (total life cycle cost)

Referensi: MC Cullough, hal 18.

Keterangan Gambar:

Perhatikan identifikasi besarnya biaya per penggalan waktu, sepanjang usia pakainya. Perhatikan juga distribusi investasi yang akan diikuti distribusi biaya operasional. Biaya operasional termasuk di dalamnya adalah biaya pemeliharaan, biaya percobaan (trial), biaya docking, suku cadang, dll. Total biaya dihitung mulai harga penelitian dan pengembangan sampai umur operasional selesai (tutup buku). Anggaran diperhitungkan mulai investasi sampai “anggaran” tutup buku. Pemikiran sepotong-sepotong akan mempersulit pengguna untuk tahun berjalan berikutnya ― bisa mengakibatan anggaran belanja pertahanan nasional tidak siap untuk jangka panjang sesuai rencana strategi militer nasional atau rencana strategi transformasi militer.

Berikut adalah kasus apabila suatu sistem yang diminati akan diperpanjang atau dimodernisasi dengan konsekuensi biayanya.

Gambar No. 4

Fungsi biaya terhadap waktu alut atau sistem yang kita minati diperpanjang

 usai pakainya atau tidak

 Refererensi: Ibid, hal 44

Keterangan gambar:

Perhatikan bahwa bisa saja suatu alat utama atau sistem dimodernisasi sehingga memerlukan tambahan “biaya” supaya usia pakai menjadi lebih dari T  tahun à T + n tahun, gambar bila n=3

Sebelum membahas konsep ini lebih jauh, ada baiknya memahami terlebih dahulu apa itu efektifitas atau tepatnya sistem efektifitas (Sherif,et-all, hal 1). Disadari bahwa obyektif suatu sistem adalah performa dari fungsi yang diharapkan. Dalam kasus senjata bukan sekedar harapan bisa menembakkan pelurunya atau proyektil atau rudalnya, namun bisa menghancurkan musuh setelah diyakini (given) peluru tersebut mengenai sasaran ― probabilita kondisional. Fungsi asasi senjata dimulai dari bisa tidaknya ditembakkan sampai dengan rudal atau proyektil mengenai sasaran dan menghancurkan (kena sasaran tetapi bisa saja tidak menghancurkan karena proyektil atau muatan rudal tidak meledak, pen) rangkaian kegiatan yang disebut “misi”. Sasaran puncak setiap sistem adalah performa yang ditunjukkan fungsinya atau boleh disebut itulah misinya.

Pengertian ini digunakan untuk menggambarkan bahwa total kapabilitas suatu sistem untuk meyelesaikan misinya adalah ukuran sistem efektifitas ― makin besar ukuran sistem efektifitas yang diperoleh, makin sukses misi sistem tersebut. Berikut; asumsinya suatu sistem yang akan dibeli harus digunakan sebanyak mungkin dan selama mungkin sesuai usia pakainya. Apabila alut, sistem persenjataan, bahkan gedung dengan frekuensi pakai rendah sekali sudah  pasti sangat tidak efisien. Definisi ini akan mengikat pertanggungjawaban suatu sistem dengan dua kegiatan. Pertama, misi sistem itu sendiri (seberapa jauh telah dimanfaatkan, pen) dan kedua adalah seberapa besarnya konsekuensi anggaran untuk mendukung misi senjata tersebut selama usia pakainya. Dalam analisis kebijakan, maka sistem efektifitas dapat didefinisikan sebagai probabilitas bahwa sistem yang diminati tersebut sukses menjalankan misinya dalam kurun waktu tertentu bila dioperasikan dalam kondisi tertentu ― semakin tinggi harga efektifitas semakin sukses sistem tersebut.

Bisa juga dicontohkan bagi perguruan/lembaga pendidikan tinggi, maka misi bagaimana membuat pintar seluruh alumninya dan akan menurunkan salah satu prioritas sistem efektifitasnya ― laboratorium, perpustakaan modern, guru berkualitas. Bila perguruan tinggi tersebut hanya bisa mendemonstrasikan gapura, joglo, monumen, kendaraan, gedung pertemuan baru setiap tahun, namun buku-buku, fasilitas perpustakaan dan kualitas dosen/instruktur atau guru-gurunya masih sangat rendah jumlah maupun kualitasnya maka lembaga atau perguruan tinggi tersebut sangatlah tidak efisien. Semakin banyak joglo, gapura, gedung pertemuan, kendaraan-kendaraan, monumen-monumen atau aset lainnya dengan frekuensi pakai rendah yang lebih ditonjolkan dan tidak berkaitan langsung dengan missi lembaga perguruan tinggi tersebut maka sistem efektifitasnya sangatlah rendah. Mengutamakan aset atau material dengan frekuensi pakai rendah dan tidak relevan langsung dengan misi organisasi bisa disebut jauh dari sistem efektifitasnya dan mengesankan bahwa organisasi tersebut juga jauh dari kegiatan prioritas. Kerangka pikir ini barangkali bisa dijadikan konsep evaluasi Bappenas mendatang ― mengukur seberapa jauh efektifitas (atau benefit) yang bisa dicapai per setiap kegiatan dipasangkan dengan seberapa jauh besarnya konsekuensi “biaya” yang mendukungnya. Daya serap atau laju serap barangkali tidak ada kaitannya dengan misi proyek/kegiatan/program yang sedang dijalankan (Sherif, hal 1). Laju efektifitas digabungkan dengan laju serap anggaran per setiap kegiatan barulah cukup adil mencerminkan laju kegiatan itu sendiri secara utuh. Perhatikan gambar di bawah,  demonstrasi bagaimana melakukan rekayasa pemilihan suatu sistem. Dua opsi sistem yang ditawarkan, dan masing-masing sudah diplot sebagai unit harga efektifitasnya (performa) per setiap unit waktu sesuai usia pakainya. Bagi alteratif – I, maka harga efektifitas E-1 memiliki konsekuensi biaya sebesar C-1, dst.

Demikian juga gambaran alternatif II. Penggunaan kriteria keputusan pemimpin, bahwa pilih efektifitas yang tertentu misalnya yang paling maksimal à di atas absis E-1, maka konsekuensi biayanya akan menjadi > C-4. Biaya yang termurah (tidak peduli berapapun juga harga efektifitasnya), maka terpilih alternatif – I. Atau ditentukan harga efektifitas tertentu, misal ~ E-3, maka alternatif – II terpilih. Gambar ini mendemonstrasikan bahwa ditetapkan biaya antara C-3 dan C-4, maka alternatif – II menjadi dominan.

Gambar no. 5

Fungsi alternatif (efektifitas) system atau alut yang diminati untuk dipilih

 

Referensi: Quade, et-all, hal 56.

Keterangan gambar:

Perhatikan bahwa titik A dan B berada di luar ruang keputusan (decision space) ― Outliers

Gambar di bawah ini adalah pilihan alternatif strategi yang dominan .

Gambar No.6

Alternatif dominan

 

Referensi: Ibid, hal 59

Keterangan gambar:

Pilihan bagi alternative III adalah pilihan dominan, artinya tetapan biaya berapapun alternatif ketiga tetap terbaik

Kriteria yang digunakan adalah pola umum, pertama ditetapkan sejumlah biaya tertentu sebagai harga konsekuensi kegiatan terpilih ― carilah alternatif dengan harga E yang terbesar. Kedua, ditetapkan harga efektifitas (given effectiveness) tertentu dari sekian banyak alternatif/pilihan ― tentukan strategi (alternatif) terbaik dengan konsekuensi biaya yang termurah. Anggaran yang diperhitungkan tidaklah sesederhana seperti menghitung berapa jumlah anggaran yang diperlukan … dan masalah anggaran akan selesai. Mungkin kata yang lebih tepat adalah ongkos bagi terjemahan cost, bagi keperluan konsep dalam makalah ini, sementara diterima sebagai dengan kata anggaran saja.

Selama ini anggaran dikesankan sebagai kendala, benarkah itu? Padahal sebenarnya anggaran adalah konsekuensi kegiatan. Tanpa kemunculan kegiatan (terpilih) tidaklah pernah muncul anggaran ― isu terberat bagi perancang kebijakan adalah mengais kegiatan yang terpilih dan masuk dalam bentangan katagori prioritas, bukan mengais anggarannya ― pilih kegiatan berbobot, cari konsekuensi anggarannya per setiap alternatif kegiatan. Teknik ABC (Activity-Based Costing) atau kegiatan berbasis Biaya (dikembangkan kl 12 tahun lalu) sangatlah membantu untuk menentukan kegiatan pilihan dan keterampilan menduga biaya (cost estimate) diperlukan bila digabungkan dengan total quality management (TQM) dan balance score cards (BSC) (Melese ,et-all) sangatlah membantu efisiensi suatu organisasi manapun dan apapun juga. Bahkan masih bisa dikawal dengan perangkat pengawal “salah duga” konsekuensi anggaran atau tepatnya adalah anggaran yang tidak diperkirakan, atau sebagai biaya lain-lain atau biaya yang tak terduga dengan teknik modern yang disebut scenario-based method (SBM). Sebagai perangkat program yang bisa mengawal pengeluaran biaya dan dapat memprediksi biaya yang tak terduga di masa mendatang selama usia pakainya. Perlu dicatat bahwa teknik ini berbeda dengan analisis kepekaan (sensitivity analysis) yang lebih banyak bermain mengubah-ubah harga variabel keputusan untuk melihat apakah ada peluang kemunculan penarikan kesimpulan lain (Garvey, slide 2). Pola fikir selama ini barangkali lebih banyak terbudaya pola sistem penganggaran yang selalu ditata apik dengan selalu memperhatikan perkiraan perilaku anggaran hanya per tahun. Berbasis cara dan pola pikir seperti itu, mengakibatkan banyak kesulitan yang seolah-olah mengajak ke ruang budaya bahwa semua kegiatan yang tidak ada artinya apa-apa tanpa anggaran.

Rasio keluwesan pemecahan masalah sangatlah rendah sekali bagi pengelola anggaran ― akhirnya rumusan kegiatan yang akan datang menjadi sangatlah alami sekali mengikuti aliran anggaran yang ada saja. Satu komponen biaya yang mungkin menambah kurang “luwes” pengelola anggaran adalah anggaran untuk sektor penggajian termasuk di dalamnya. Masuknya anggaran belanja pegawai (baca gaji, pen) ini membuat ruang fleksibilitas solusi masalah menjadi semakin mengecil. Isu laju serap anggaran di semua kementerian yang rendah belum tentu indikator ketidakmampuan perancang kegiatan, apalagi belum didemonstrasikannya pasangannya yakni laju efektifitas program. Mungkin juga belum diterapkannya konsep total biaya (total life cycle cost) sepanjang umur (BSU/biaya sepanjang umur) aset atau alut yang ada atau akan dibeli sulit dilakukan ― bisa membeli, tidak bisa memelihara, atau memodernisasi.

Akhirnya mengklasifikasikan program menjadi sangat prioritas, prioritas, agak prioritas dst benar-benar sulit. Dari kaca mata analisis kebijakan ― sulit untuk mempertahankan efektifitasnya atau performanya, contoh seperti ambruknya jembatan Kuker. BSU mendefinisikan bahwa suatu proses sepanjang umur sistem alat utama atau material  dengan segala aspek (kebutuhan anggaran) akan dijamin, mulai dari tingkat penelitian dan pengembangan, akuisisi (investasi awal), pengawakan, pelatihan, pemeliharaan terjadwal,  darurat, modernisasi, pendeknya semua kebutuhan sampai harga buku nol. Hal-hal tersebut diatas mungkin bisa diperbaiki atau perlu kaji ulang akan sangat membantu seorang panglima, komandan, kepala atau kepala daerah yang selalu kebingungan mencari-carikan anggaran perbaikan alut, material, bangunan atau jembatan misalnya.

Kesimpulan

Sungguh tepat untuk mulai memikirkan di masa mendatang untuk tidak lagi memperlakukan masing-masing instrumen kekuatan nasional sebagai domain strategi yang (terpisah) dan bekerja sendiri-sendiri ~ ineffisiensi à peran konduktur atau “dirigen” di Dewan Keamanan Nasional (Wankamnas) menonjol untuk mengkordinasikan dan mengkooperasikan, peran yang biasa dilakukan oleh orang kedua. Persis kata Kruger,…the days are gone in which foreign policy, national defense strategy, military forces, technologies and budgets could be treated as separate domains…..multidisciplinary analysis is needed. Tidaklah dipungkiri bahwa analisis kebijakan berbasis multidisiplin sangatlah diperlukan bagi elit sipil maupun militer senior ― mereka harus bisa berkolaborasi (strategi dan kebijakannya, pen) lebih dari sekedar berkoordinasi versus perubahan kebijakan yang kompleks dan sewaktu waktu berubah cepat (Kugler, hal 5).

Bahasan analisis kebijakan dimulai dari formulasi kepentingan nasional sampai ke strategi pilar, misalnya strategi diplomatik, strategi pertahanan nasional dan lain sebagainya sampai dengan program nasional jangka panjang dan menengah adalah kegiatan pelibatan yang kooperatif dalam konteks HSM (hubungan sipil-militer) yang luas. Semakin terasa kepentingan hadirnya (siapapun juga) pemangku kepentingan strategi maritim untuk  mengendalikan elemen domain maritim sebagai produsen kesejahteraan ekonomi bangsa, mengingat betapa sangat potensial semua elemen domain maritim untuk diberdayakan. Perlunya “knowledge-based tentang kepemimpinan strategik dan strategi keamanan nasional yang meliput semua perilaku dan perancangan strategi instrumen kekuatan nasional yang ada di negeri ini.

Hal ini signifikan menunjang kebisaan (ability) menekuni isu-isu strategik atau analisis kebijakan di masa mendatang atau sesudah mereka menjadi elit senior sipil atau militer. Sangatlah memerlukan keterampilan pengetahuan pengambilan keputusan dan kepakaran pengambilan keputusan (decision scince) strategik, di luar mesin komputer dengan kapabilitas proses yang sangat tinggi, serta agen-agen (agent-based) yang sudah siap serta terlatih sebagai model-model eksploratori (Bankes, hal 20). Suatu tantangan bagi  Bappenas untuk mulai memikirkan konsep ABC, TQM, BSC, SBM dan “BSU” sebagai paket yang utuh bagi aset atau proyek yang memang berjalan tahunan seperti untuk alut atau mega proyek sampai benar-benar proyek-proyek tersebut menjadi “tutup buku” dan kaitannya dengan rancangan jangka panjang negeri ini. Analisis biaya dapat digunakan juga untuk mengetahui biaya mana yang relevan (relevant-cost) dan mana yang tidak relevan (irrelevant-cost) ― perlu peninjauan ulang gaji personil militer dan PNS didalamnya merupakan komponen biaya yang relevan (perkiraan besarnya komponen gaji kl 30-40 persen). Alasannya; [1] besar kecilnya komponen gaji personil tidaklah berkaitan langsung dengan tingkat kesiapan dan kesiagaan alut, [2] ada atau tidak ada alut, personil militer tetap mendapatkan gajinya serta [3] total anggaran belanja pertahanan yang begitu besar di komponen gaji mengesankan bahwa konskuensi dukungan anggaran berpijak di komponen gaji, bukan untuk pemeliharaan, pelatihan, modernisasi, pendidikan dll. Analog dengan penggunaan konsep BSU ― demonstrasi tabel anggaran yang kapabel memprediksi (cost estimate) penggal konsekuensi anggaran sampai kurun waktu kekuatan dan aset militer yang akan maupun telah digunakan sampai selesai masa tugasnya (book value “zero”) ― tidak menyulitkan alokasi anggaran untuk tahun berjalan berikutnya.

Evaluasi strategik, sistem analisis dan operasional riset bukannya mempersulit masalah, justru membuat masalah menjadi jelas, terstruktur, kokoh, konkrit dan transparan utamanya konsekuensi anggarannya. Bukankah ada pakar akuntasi, ekonomik, matematika, statistika, psikologi sosial, pemodelan, strategi, dll sebagai pembantu pimpinan pengambilan keputusan di Wankamnas yang bekerja untuk memodelkan dan memprosesnya. Ukuran efektifitas barangkali sudah mulai dipopulerkan dan bila perlu menjadi rujukan misi setiap organisasi sehingga program yang prioritas benar-benar dapat didemonstrasikan. Total capaian harga misi tersebut akan mencerminkan sukses tidaknya suatu organisasi. Barangkali akan menjadi kenyataan suatu saat nanti paparan program kerja setiap Kementrian di depan DPR-RI akan berbasis “efektifitas-biaya” atau “manfaat-biaya”.

Referensi:

1. Alvi, Hayat,et-all. 2010. Case Studies in Policy Making, 12 Edition: US Naval War Coll Press

— ch. 1.Norton, Richard  J,  Understanding the Policy-Making Process: A Guide to Case Analysis.

2. Bankes, Steven C, RAND. 1992. Exploratory Modeling and the Use of Simulation for Policy Analysis.

3. Djoko Said, Budiman 2012. Seputar Cadangan, Reformasi,dan atau Transformasi dalam Quarterdeck, vol. 5 No. 11. Jakarta.

4. Carrillo, Leonardo. 2012. US NPS News. NPS (Naval Postgraduate School), AFIT (Air Force Institute Technology) Partner on Development of Cost Estimation Certification Program.

5. DoD, Washington,DC, Office of Force Transformation, Office of the Sec Def. 2002. Military Transformation—A Strategic Approach .

6. Dror, Yehezkel. 1968. Some Normative Implications of  a  Systems View of  Policymaking. RAND.

7. Fisher, Gene.H. 1962. Military System Cost Analysis (A Summary Lecture for the AFSC Cost Analysis Course. RAND.

8. Garvey, Paul R. 2008. A Scenario-Based Method (SBM) for Cost Risk Analysis — Cost Risk Analysis Without  Statistics. Center for Acquisition and System Analysis, MITRE.

9. Kugler,  Dr. Richard. 2006. Policy Analysis In National Security Affairs: New Methods for a New Era. Washington DC: National  Defense  University  Press.

 

10. Melese, Francoise, Blandin dan O’Keefe. 2004. Dalam Journal Int’l Public Management Review.

 

11. MC Cullough, RAND Corp. 1966. Cost Analysis for Planning – Programming – Budgeting, Cost-Benefit Studies.

 

12. Novick, David, RAND, May 1983, “The Meaning of Cost Analysis ”.

 

13. Quade, E.S, RAND. 1963. Military System Analysis.

 

14. Quade, E.S, and Boucher,W.I, RAND. 1968. System Analysis and Policy Planning: Applications in Defense”  .

—-ch1. Quade, E.S,   ”Introduction ,

—-ch5.  Madansky, Albert,   ”Uncertainty ” .

15. Rowen, Henry S,dan Albert Williams. RAND. 1969. Policy Analysis in International Affairs. Santa Monica.

 

16. Sherif, Y.S dan Kheir N.A. 1981. Weapons  System  Analysis. Univ of Alabama in Huntsville.

 

 

0 0 votes
Article Rating
Subscribe
Notify of
guest
0 Comments
Inline Feedbacks
View all comments
0
Would love your thoughts, please comment.x
()
x
Share via
Copy link
Powered by Social Snap